基于新冠肺炎疫情的应对,我国公共卫生应急体制也进行了改革。我国可以在深化应急体制改革的基础上,以国家层面建立统一指挥机构为依托,加强对复杂性、系统性突发事件的统筹协调,让其综合优势不再局限于灾害事故范畴。我们应该以疫情应对为机会之窗,填补我国应急管理统筹协调机构的“空窗”,提升以综合性为特征的“大应急”能力,将综合优势与专业优势衔接起来,做到以高水平安全服务高质量发展。
2020年以来,在党中央坚强领导下,我国坚持生命至上、人民至上的原则,与新冠肺炎病毒进行顽强抗争并取得显著成效,彰显了中国共产党领导和社会主义制度的优越性。然而,病毒的变异性极强,不断地耦合复杂性因素,出人意料地引发局部聚集性疫情,给防控工作和经济社会发展提出新的挑战。在防控常态化背景下,疫情应对的总体性、全民性、长周期性促使我们跳出医药卫生领域的局限,进一步深化改革,让制度优势更多地转化为治理效能。
2018年,在党和国家机构改革中,我国整合11个部门的13项职责,组建了应急管理部。四年多来,新组建的应急管理部门边改革、边应急、边磨合、边完善,灾害事故应对能力和应急救援水平日益提升,机构重组的成效显现。事实证明,党中央关于应急管理体制改革的决策是正确的。但是,应急改革不是一蹴而就的,更不是一劳永逸的。它需要在应对巨灾大难中不断调整自己的坐标和方向。
改革后疫情管理,我国形成了以应急、卫健、公安为“三驾马车”的应急管理格局,分别牵头应对灾害事故、公共卫生事件和社会安全事件。作为国务院组成部门,应急管理部通过国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国务院安委会等5个高层次议事协调机构,对重大灾害事故的应对进行协调。
新冠肺炎疫情在暴发之初,就凸显出其复杂性、渗透性、弥散性、系统性、不确定性的特征。党中央审时度势地指出,疫情防控是一场总体战、全民战,而不仅仅是医药卫生领域的事情。新组建的应急管理部门在中央疫情防控领导小组的领导下,作为国务院联防联控机制的成员单位行动,积极参与疫情消杀、污水处理、隔离人员转运、重点场所火灾与安全隐患排查等工作,为打赢疫情防控阻击战做出了重要的贡献。但是,由于自身职责定位所限,应急管理部门并没有发挥众所期盼的统筹协调作用。
基于新冠肺炎疫情的应对,我国公共卫生应急体制也进行了改革。国家卫健委成立了副部级的国家疾控局,卫生应急办更名为医疗应急司。在一些地方,近期新冠疫情的局地聚集性疫情导致产业链供应链中断,物流梗阻不畅,民生保障物资供给困难,更加凸显了跨部门、跨区域、跨领域统筹协调的重要性。这说明,仅凭医药卫生部门难以打赢疫情防控总体战、全民战。
党中央强调,疫情要防住,经济要稳住,发展要安全。统筹发展与安全的张力变大,就越是要加强协调的力度。事实证明,高效地应对巨灾大疫情需要整合资源、统筹力量,最需要摆脱部门主义、地方主义的束缚,避免“局部正确”造成的“整体错误”、“点”封控引发“线”断链和“面”瘫痪。以本位主义为宗旨、以压力传导为导向,无数“条”上的指令汇集到基层,就会形成难堪其负的困局和“最后一百米”的窘境。应对重大风险,我们需要建立一个权威性的统筹协调机构,将党中央安全发展的意图准确、全面、完整地加以贯彻落实,横向上协调各部门、各地区、各领域的行动,在纵向上根据权力和资源配置切分不同层级政府的责任。
应急管理绝不是应急管理部门一家之事,安全发展需要全社会责任共担。各行业、各部门、各地方发挥各自专业优势、守土尽责,但这并不能矮化统筹协调机构存在的意义,因为重大风险都是跨边界的。
我国可以在深化应急体制改革的基础上,以国家层面建立统一指挥机构为依托,加强对复杂性、系统性突发事件的统筹协调,让其综合优势不再局限于灾害事故范畴。这样的制度设计原因有三:一是原来国务院办公厅的应急管理职责被划入新组建的应急管理部,这是回归改革本位之举;二是应急管理部门长期动态研判风险的演进形势,可异体督促相关部门做好应急准备,更能把党委政府的决策贯彻到位,降低政策执行成本;三是应急管理部管理的消防救援与森林消防队伍随时处于枕戈待旦的待命状态,机动能力不断提升,机构统筹协调的职责与队伍“全灾种,大应急”的任务相互匹配。当然,我国也需要进一步落实“三管三必须”,形成安全生产齐抓共管的局面,让应急管理部门将更多的精力放在复杂性与系统性风险防范化解、重大突发事件的应急准备与响应能力提升上。
总之,在风险社会,应急管理是常态管理的另一侧面。我们应该以疫情应对为机会之窗,填补我国应急管理统筹协调机构的“空窗”,提升以综合性为特征的“大应急”能力,将综合优势与专业优势衔接起来疫情管理,做到以高水平安全服务高质量发展。
文中国人民大学公管学院副教授、国发院研究员王宏伟
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